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我国自然保护区内小水电的合法性分析

发表时间:2017-08-16 来源: 电力决策与舆情参考 作者:张博庭

近期,安徽省岳西县对鹞落坪、古井园两个国家级自然保护区内17座水电站下达责令停产决定书,并切断电力上网线路,引起社会各界的关注。根据相关的新闻报道,笔者认为,当地政府强制拆除保护区内小水电的行为,并不符合国家的相关法律规定。最近一段时间,随着各地生态保护意识的加强,我国类似岳西地区那样歧视,甚至强拆小水电的事件层出不穷。然而,如何才能实现真正有效的生态环境保护?应该如何依法清理、整顿好保护区内的小水电?笔者认为,有以下几个法律问题,非常需要我们搞清楚。

一、是小水电的建设违法,还是保护区的设立有问题?

据报道,岳西地区被要求拆除的小水电,很多都是在保护区设立之前由当地政府部门的正式批准建设的。这说明在电站建设的初期,因为当时还没有保护区的存在,所以,小水电的存在没有任何的法律问题。

然而,当岳西地区的政府认为,需要设立保护区的时候,应该按照国家自然保护区条例依法设立。对于保护区的设立,条例的第十四条第二款规定"确定自然保护区的范围和界线,应当兼顾保护对象的完整性和适度性,以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。"

笔者认为,根据条例的要求,岳西地区保护区的设立似乎存在着明显的法律缺陷。已经依法得到政府批准建立,并且已经运行多年的小水电,肯定应是属于"经济建设和居民生产、生活的需要"的一部分,否则,政府也不应该批准它的建设。也就是说,当地政府在设立保护区的时候,并没有能依据保护区的条例,合理的确定边界。所以,目前的问题不是经批准的小水电的建设违法,而是保护区的设立存在着法律上的瑕疵。

当然,保护区条例也强调"应当兼顾保护对象的完整性和适度性"因此,我们并不能因此就断定保护区的设立(包括边界的划定),就是不合法的。但是,如果"兼顾保护对象的完整性和适度性"与"经济建设和居民生产、生活的需要"之间存在着矛盾,当然应该先解决这些矛盾,然后再依法设立保护区。解决矛盾的方式有两种:一是根据具体的保护对象认为"兼顾保护对象的完整性和适度性"的重要性不如"经济建设和居民生产、生活的需要"。那么,很简单,只要把小水电的所在区域,划出保护区的核心区和缓冲区即可。二是认为,要保护的对象非常濒危,因而"兼顾保护对象的完整性和适度性"比"经济建设和居民生产、生活的需要"更重要一些的话。那么就应该先依法拆除小水电站,然后再划定保护区的边界,以便依法对保护区进行保护。不过,在保护区的边界划定之前,如何依法拆除小水电?则属于另外一个法律问题。

二,拆除已建的小水电的有关法律问题

小水电项目的审批属于国家行政许可的范围,因此,已经获得批准的小水电的拆除问题,应该适用国家行政许可法的有关规定。

国家的行政许可,是一项代表政府的信誉、形象的重要行政工作,必须依法行事。根据行政许可法的立法精神,已经取得小水电建设行政许可的被许可人,其相应的财产权益应该受到法律的保护。当然,对于行政许可的获得,有两种可能性,一种是合法的取得,另一种是不合法的取得。对于不合法取得的行政许可,又存在两种的可能性,一种是被许可人通过欺骗或者其它违法方式取得的行政许可,另一种是行政机关违法批准的。对于前一种情况,当然,是要由被许可人自己负责。但是,对于第二种情况,则应根据《行政许可法》的第七十六条"行政机关违法实施行政许可,给当事人的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。"

不过,具体到岳西我们知道,这次岳西地区要拆除小水电的原因,是认为小水电的建设与所设立的保护区存在着矛盾。所以,笔者有理由认为,以往政府部门批准小水电建设的行政许可,并不存在着违法的问题。那么,在这种情况下,如果要拆除小水电,我们就应根据《行政许可法实施细则〉的第八条中"为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。"的规定,由相关的政府部门对拆除小水电"给公民、法人或者其他组织造成财产损失的"依法给予补偿。

总之,如果岳西地区的有关政府部门,认为小水电的存在与保护区设立的有严重冲突的话,就应该在保护区设立之前,妥善地解决好相关的法律问题(如:依法拆除小水电)。这样设立的保护区,才能算是依法设立的。否则,违法的显然不是早已经存在的小水电,而是后来保护区的设立。

根据前面的一些分析,大家可能会认为:笔者认为岳西地区政府设立的保护区程序违法了。其实不然,笔者并不认为岳西政府设立保护区的程序有什么问题,而是认为,岳西地区政府对保护区条例的理解,出现了偏差。因为,在保护区内并非就不能建设小水电站。也就是说,如果在保护区的划定、设立之时,不先拆除小水电是合法的。那么在保护区被批准之后,也就不存在再去拆除小水电的法律依据了。其根据如下:

三、保护区内并非绝对不能建设小水电

首先,相关的法律法规规定保护区的核心区、缓冲区内是不容许建设任何生产设施的,但是,在保护区的试验区内,法律并没有这样规定。保护区条例第32条规定:"在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施"。根据联合国对小水电的评价和定义和国家支持小水电的有关政策,科学合法建设的小水电绝不会是"污染环境、破坏资源或者景观的"。所以,我们可以非常明确的认定:在保护区的试验区内只要通过了合法的建设程序,就是合法建设的小水电,理应受到法律的保护。

其次,我们特别需要注意到,条例中非常明确的强调"不得建设任何'生产设施'"。法律条文为什么非要这样阐述?因为保护区的实际设立有很多复杂的情况。一般来说保护区的设立应该是非常严格的。根据保护区条例第18条的规定"自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地,应当划为核心区,禁止任何单位和个人进入;除依照本条例第二十七条的规定经批准外,也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区,只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。"

根据保护区的第18条规定,我们可以分析认为。保护区的设立应该本来应该是非常严格的,原则上是绝对不能有人群在保护区内生活居住的。因为,一旦有人在保护区里面居住,那么条例规定的所谓(核心区)"禁止任何单位和个人进入"、(缓冲区)"只准进入从事科学研究观测活动"以及(试验区)"可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察"等等规定,都成了一纸空文。除非我们把保护区内的居民全部都搬迁出来。然而,在现实当中这几乎是很难办到的事情。目前,我们已经设立的很多保护区,不管是在试验区、缓冲区还是核心区,都可能还有原住居民仍然在里面生活。就是因为我们保护区的设立,经常会有这种不尽人意情况,所以,条例才会在第32条中,特别强调:不准建设的是"生产设施"而不是"生活设施"。

一般人都认为保护区内能不能建设小水电是法律的规定。因为,一般来说小水电当然应该算是生产设施。不错,如果无人居住的保护区,我们建设了小水电站,生产出的电力是为了供给保护区外的电网(或居民)使用,这当然是生产设施。但如果在有人群居住在内的保护区,原住居民当然有用电的需求。在这种情况下,开发利用当地的小水电资源,就不应该再算是生产设施,而是一种生活设施。这就和盖房子一样,在无人居住的保护区内,要盖的房子一般都是生产设施,但是,居住在保护区内的居民,自己要盖房子住,绝对应该是一种生活设施,完全不应该在条例限制的范围内。也就是说,我们保护区条例的第32条的制定,已经提前考虑到在实际当中第18条的要求所难以达到,保护区又非常需要设立的情况下,所带来的矛盾和问题。事实上,在一些有人居住的保护区内,我们特别要注意条例中的"生产设施"的具体措辞,特别要注意一些保证当地居民生活基本需要的设施,如公路、房屋、供水、供电等设施,都应该属于一种生活设施,而不应在保护区条例的限制开发的范围之内。

前不久,一些媒体曾炒作过神农架保护区内违规建设小水电的问题。其实就是个别记者混淆了法律所规定的生产设施和生活设施的区别。当年,神农架保护区内的小水电开发,绝对是为了满足了区内居民的基本生产生活的需要。不仅方便了当地群众的生活,带动了地方的经济发展,即便是其生态环境影响,也远比在区外建一些火电站,然后再拉一条输电线进去要好得多。其实,这也是国际社会一致的公认,小水电开发不会破坏生态的最重要原因和理由。

四、岳西地区的政府部门应该停止一刀切的拆除小水电

根据前面一章节的分析,我们知道根据法规保护区内并非不能建设小水电。特别是在有人群居住的保护区内,即使是在缓冲区、核心区,也应该容许建设作为生活设施的小水电。最近环保部的黄润秋副部长就在做客新华网的《生态保护红线的划定不得影响地方经济发展》访谈中,所强调的一些内容,非常重要。这也可以说,是对一些缺乏大局观的地方环保工作者的一种善意的提醒。

这里我们还需要强调一下,我国以前对小水电的支持政策主要是通过实施"农村电气化县"的建设,最近一些年已经改为"以电代柴"工程。请注意这个扶贫项目名称上的变化,其实是非常重要、非常科学的。这本身就是在向全社会说明,小水电不仅可以算作建设"农村电气化"的生产设施,同时也可以属于满足原住居民最基本的"代柴"需要的生活设施。

不仅如此,客观地说,很多保护区内的小水电都是我国引以为荣的历史。从上个世纪七八十年代起,我国的小水电开发就享誉了世界。迄今为止,联合国一直把中国的小水电开发,作为成功经验在全世界推广。目前,联合国的小水电中心,还是设在我国的杭州。每年,我们还要代表联合国为世界很多欠发达国家国培养大量的小水电人才,促进全球的小水电开发。从上个世纪八十年代起,在国家经济还非常困难的情况下,我国每年就拿出专门的经费,支持农村地区的小水电开发建设。多年来,通过我国连续多年的"农村电气化县"建设和"以电代柴"工程,极大地推进我国地方经济的发展,同时也很好地保护了当地的生态环境。

相比之下,我国保护区的设立普遍都比较晚。客观地说,很多地区后来之所以还能够成为保护区,其很大的原因是与我国当年成功的支持小水电开发保护了当地的生态环境(例如,减少了滥砍滥伐等)有直接的关系。后来随着地方经济的发展,一些地方的小水电发电量已经无法满足当地经济发展的需要,从而引进了大电网加强和保证供电。最近几年,随着我国电力产能的不断过剩,电网销电的压力逐年加大。电力产能过剩,这本来是我们能源革命电力转型的大好时机,但是,由于在我国煤电去产能的工作难度相当大,所以,以往那些诬蔑小水电破坏生态的不科学的环保宣传,如今就被一些"煤电顽固派"派上了新的用场。

目前,我们并不能否认,某些地方的环保官员还难免对小水电还存在偏见。此外,我们也不能排除,确实有一些地方,打着保护生态环境的旗号,一刀切的关停小水电,其真实目的,是为了给已经严重过剩的煤电,多挤出一点生存的空间。然而,这些为了狭隘的部门、局部利益,危害全球可持续发展的蠢事,我们各级政府一定要避免。要知道,目前小水电还是我们人类非常重要的减排手段之一。无论是在我们中国,还是在全世界,目前小水电的减排作用,还是远远超过我们的风电、上太阳能全部发电量的总合。试想,如果我们各地都去盲目的关停小水电,对我们国家和整个人类社会的伤害,将会有多么之大?

当然在现实当中,情况会比较复杂。也并非所有的小水电都绝对不能被关停、拆除。因为,我国众多的小水电中毕竟也存在着违规建设,或者规划、设计、建设以及管理不够科学合理的问题。特别是在一些保护区内,违规小水电当然要坚决地关停、拆除。然而,对于那些合法建设的小水电,我们的清理整顿工作要特别慎重。尤其是一些在保护区设立之前,就已经合法建设的小水电站,其保护了生态环境以至于我们最终还能建立保护区的历史功绩,绝不应该轻易地被抹杀。

因此,作为水电的专业人士,笔者强烈建议,像岳西地区那样的政府部门,务必不要错误的理解保护区的法律、法规,把生态保护与小水电完全对立起来,一刀切的关停保护区内所有的小水电。如果按照今天的要求,现存的小水电与保护区的某些功能,确实还存在着矛盾,也应该鼓励和支持对原来设计建设水平不够高的小水电,实行必要的升级改造。因为,根据国际社会的普遍经验,破坏生态环境的往往不是小水电本身,而是我们不科学的建设或管理。除此之外,即便确有个别的小水电必须要拆除,也应该做到依法行政,维护好我们政府的形象和那些为了响应国家的号召,积极开发小水电的投资者的合法权益。

结语

根据我国的自然保护区建立和小水电开发建设的一些实际情况,我国自然保护区的条例已经对小水电的合法存在给出了保障。特别是对于大量在自然保护区建立之前就已经建成投产的小水电,它们不仅有继续存在的理由,而且还是我们很多地区,到今天还能够建立保护区的重要保障。即使是在保护区划定后批准和建设的小水电,也是完全合法的。我们各级政府部门切不可因为,不理解小水电所具有的服务于当地村民的"生活设施"的属性,而错误的视其为违法。

迄今为止,无论是国际社会(联合国)或者我国政府,从来都没有对(科学合法建设的)小水电的正面生态保证作用发生过动摇。当前、个别政府官员、部门对小水电及有关法规政策的误解和偏见,如不及时予以纠正,将非常不利于我国的能源革命和可持续发展。