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常纪文:监测体制改革何以撬动大局?

发表时间:2018-02-01 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:常纪文

□ 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 常纪文

环境监测是保护环境的基础工作,是推进生态文明建设的重要支撑。环境监测数据是客观评价环境质量状况、反映污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据。为切实提高环境监测数据质量,中办、国办印发《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》。

《意见》严厉的制度预防和严肃的事后罪责,将撬动生态文明建设和体制改革的大格局,有望使生态文明体制改革和生态文明建设以符合预期的方式顺畅运转,既有助于保证地方环境保护审批的真实性,提升环境应急和环境监管的有效性,维护生态文明评价考核的严肃性,也有利于形成正确的政绩观。而这些,是以前一二十年都想解决而难以解决的,因此各方面都寄予厚望。

 

一、环境监测数据造假,动机是什么?

为了实现水环境质量目标, 1989 年的《水污染防治法实施细则》规定了企业事业单位污染物排放总量控制制度;1995 年的《淮河流域水污染防治暂行条例》对污染物排放总量控制作出了较完善的规定;1996 年修订的《水污染防治法》进而从法律层面设立了重点污染物的总量控制制度和重点污染物排放量的核定制度。为了实现大气环境质量目标, 2000 年修改的《大气污染防治法》建立了大气污染物排放总量控制制度。自此,污染物排放总量控制制度全面建立。

二十多年来,环境污染物排放总量控制制度是环境法的一项基本制度。按照这次制度的设计, 上级人民政府对下级人民政府每年开展污染物总量控制指标考核。由于环境保护法律法规规定的责任措施不严厉,违法成本低、守法成本高,一些企业乃至地方政府铤而走险,对监测数据造假。企业对污染源排放数据造假是为了逃避环境监管,把超标排污和偷排变成合规排污。地方政府对区域环境质量造假,是为了应付上级政府进行的环境保护年度考核。有的企业和地方环境监测部门甚至有两本账,一本给自己看, 一本给监管部门或者上级看。由于环境监测数据作假,企业可以少交排污费,不交罚款,地方政府的考核结果由不合格变为合格甚至优秀,最后的结果是环境受损、百姓遭殃,环境总量控制制度对环境质量目标的实现失去作用。现实是,总量控制指标年年缩减,而大气和水污染却日益严重,不利于技术的发展和经济的提质增效,不利于国家质量型经济的发展。

2015 年新《环境保护法》实施以来,通过严厉的打击,环境监测数据作假行为有所收敛。但根据环境保护部大气污染防治专项督查组的反馈,2017 年1 月以来,企业环境监测数据作假的现象有所反弹,有的企业通过监测软件造假,有的企业通过监测设备造假,有的采取监测方式作假, 即使数据联网,但由于是源头造假,基层监管部门也难以发现。

 

二、监测数据造假,对体制改革影响多大?

为了实现生产发展、生活富裕和生态良好,中央在党的十八届三中全会后加紧进行生态文明体制改革,发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》,印发了《关于印发控制污染物排放许可证实施方案的通知》《环境保护督察方案(实行)》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《关于开展党政领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《编制自然资源资产负债表试点方案》《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等改革文件。

这些文件的实施,需要以真实、准确的环境监测数据为基础。一旦数据失真,不仅严重损害改革的质量,使得环境决策失真、目标考核失真、环境审计失真、生态补偿失真、追责失真,难以发挥环境保护一票否则的作用, 严重时可使党和国家生态文明建设和改革总体部署的预期全部落空,使改革功亏一篑。由于监测数据失真,难以保障环境质量目标的实现,环境保护部于2016 年撤销了污染物排放总量控制司, 在环境质量目标管理理念的指导下,成立了按照环境要素进行监管的大气、水、土壤环境监管司级单位。

 

三、打击数据作假,作了多少努力?

基于以上严重的危害,必须采取坚决的措施纠正环境监测数据造假的行为,为此中央深改组和司法机关作出了如下努力:

在立法建设方面,2014 年修改的《环境保护法》规定了企业自我监测、信息公开等严格的法律义务,提高了罚款标准,规定了按日计罚、行政拘留、引咎辞职、连带责任法律责任措施和公益诉讼等新机制。2015 年《大气污染防治法》修改,建立以环境质量管理为核心的监管制度,将环境质量目标管理和总量控制相结合。2016 年最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对于重点企业环境监测数据造假的,规定要追究刑事责任。2016 年西安市两个环保分局的7 名官员为了让环境监测数据好看,竟然对国控大气环境质量自动监测站点动手脚,后来被全部追究刑事责任。在此事件的警示下,地方环保部门环境质量监测数据作假的情况少多了。

在体制改革方面,为了使生态环境监测大一统并且有机协调, 国务院办公厅出台了《生态环境监测网络建设方案》;为了纠正地方保护主义,中央出台了中共中央办公厅、国务院办公厅《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,规定市级环境监测机构直属于省级环境监测机构,市级环境监测机构独立于市级环境保护部门和市县级地方人民政府。

这些改革措施初步形成了以环境质量管理为核心的大气环境管理模式,实现了环境监管模式的转型,大大提高了环境质量。

在制度创新方面,由于上述改革仍然解决不了环境监测数据的人为干预和作假问题,为了确保环境监测机构和人员独立公正开展工作,确保环境监测数据全面、准确、客观、真实,中共中央办公厅、国务院办公厅于2017 年9 月印发了《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》(以下简称“《意见》”), 出台严厉的措施,以全面打击作假行为。

 

四、《意见》制度设计的系统性有多强?

打击环境监测数据造假,必须采取有效的、针对性的措施。结合目前的实际,《意见》作出了系统性的制度设计,亮点如下:

一是通过技术手段预防和制止作假。《意见》指出,通过自动监测和自动上报等信息技术手段充分发现环境监测数据造假,上报造假现象,弥补现场巡查和监测发现违法的或然性不足,并不给人为干预留下机会。通过大数据、人工智能、卫星遥感等高新技术在环境监测和质量管理中的应用,通过对环境监测活动全程监控,实现对异常数据的智能识别、自动报警,发现并制裁造假行为。

二是通过界定从业人员额义务来预防和制止作假。《意见》对从业人员实现“谁出数谁负责、谁签字谁负责”的制度,采样与分析人员、审核与授权签字人分别对原始监测数据、监测报告的真实性终身负责,对从业人员形成威慑力,从源头上预防环境监测数据造假的现象。

三是加强对党政官员干涉行为的预防和制止。《意见》对领导干部非法干预环境监测建立了留痕制度,可以震慑地方保护主义和形式主义,确保正确政绩观的推行,对于监测机构和人员,《意见》要求明确环境监测机构和人员的记录责任与义务,规范记录事项和方式,对不如实记录或隐瞒不报、不当干预行为,并造成严重后果的相关人员,应予以通报批评和警告;对于干预的党政领导干部,其干预环境监测的批示、函文、口头意见或暗示等信息, 要全程留痕、依法提取、介质存储、归档备查,对弄虚作假问题突出的市(地、州、盟),环境保护部或省级环境保护部门可公开约谈其政府负责人,责成当地政府查处和整改,并对相关责任人依照有关规定提出处分建议,交由所在地党委和政府依纪依法予以处理,将处理结果书面报告环境保护部、省级党委和政府。对于包庇和其他不依法履职行为的, 要求依照规定向有关部门移送违规线索。值得注意的是,《意见》要求中央组织部要统筹落实责任追究。这一“失途”措施的设计可以针对性地阻止地方党政官员为了前途而造假的现象。

四是通过环境信用机制预防和制止企业作假。在《环境保护法》关于环境信用规定的指引下, 《意见》建立了环境失信联合惩戒制度和公益诉讼制度,让造假的企业实现一处违法、处处受限, 付出惨重的代价;对于涉嫌犯罪的,有的按照《刑法》有关破坏计算机信息系统罪移交司法机关追究刑事责任,有的按照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定追究刑事责任;对于排污单位法定代表人强令、指使、授意、默许监测数据弄虚作假的,依纪依法追究其责任。由于很多造假是由环境服务提供方和企业共谋进行的, 为此《意见》规定,从事环境监测设施维护、运营的人员有实施或参与篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统等行为的,依法从重处罚,造成损失的,承担连带责任。

五是通过监管协调机制预防和制止部门作假。《意见》通过统一监测标准、尺度和口径,保证环境保护、海洋、水利、林业、国土等部门生态环境数据的真实性、一致性和协调性;建立环境数据发布协调机制,维护环境监测数据乃至环境主权的统一性。

(来源:《中国生态文明》杂志)