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周宏春:国务院机构改革为生态文明建设提供体制保证

发表时间:2018-05-16 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:周宏春

□ 国务院发展研究中心研究员  周宏春

这次国务院机构改革,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了制度保障。国务院机构改革后,从组成部门安排看,生态文明建设的管理体制初步理顺,这将对我国生态文明建设的精细化管理起到积极作用。

 

一、国务院机构改革,为美丽中国建设打下基础

这次国务院机构改革,思路、原则和方向都非常清晰。一是在生态文明建设中,政府和市场的作用不可或缺;二是国务院机构改革,体现了中国特色社会主义治理能力现代化的要求。

(一)在生态文明建设中, 政府和市场的作用不可或缺

生态文明建设涉及的自然资源和生态环境,是生态系统的组成要素。生态要素具有资产和公共物品的双重属性:如自然资源具有公共物品属性,古人用普降甘霖来形容降水就是例子;大气环境具有资产属性,如雾霾天气时清洁空气是稀缺资源。生态环境的公共属性决定了在生态文明建设中,既要发挥政府的宏观管理作用,以弥补市场缺陷,解决市场不能解决的问题;又要发挥市场的决定性作用,以提高效率。

良好的生态环境具有公共物品属性,是普惠的民生福祉,是生产力,是稀缺资源。保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。生态要素的资产属性要求尽可能发挥市场的决定性作用,而其公共属性要求更多发挥政府作用;可以界定所有权主体的生态要素,应更多地发挥市场作用,而不易界定的则需要更多地发挥政府作用。

生态文明建设中的政府管理, 应当有明确的管理目标:

一是保证生态环境利用的公平性。不仅应保证当代人之间的公平性,享受生态功能服务的地区,要对生态建设和保护地区给予补偿;代际之间也应公平,当代人不仅要在开发中保护、在保护中开发,还要为后代人的生存和发展留下足够资源和空间。

二是促进生态环境利用的高效性。资源是生产力要素,生产率水平理应得到不断提高,以尽可能少的资源投入和污染物排放,生产尽可能多的产品,实现经济效益、社会效益和环境效益有机统一。理论和实践均证明, 市场是提高生态效率的有效途径,但不可忽视政府的宏观调控作用。

三是确保生态系统的可持续性。人类只有以自然规律和经济规律为准则,与自然生态系统和谐共生,才能维护生态系统的良性循环。因此,人类应以资源、生态环境承载为基础,以可持续发展为目标,建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。

兼顾公平和效率,政府应当提供公共管理和公共服务,制定和实施生态文明建设法律法规、标准和政策,创造一个公开、公正、公平的市场环境,鼓励资源节约集约利用,限制或禁止高消耗、高污染和低效益的项目建设,加快生态建设和环境保护,并加以监督执行。政府不仅要加大公共财政投入和购买服务,也应发挥市场作用,调动各类主体参与生态文明建设的积极性,增强各类主体的社会责任感。这不仅是体制改革的方向,也是提高资源利用效率,以尽可能少的要素投入, 达到改善生态环境目的的重要途径。

(二)国务院机构改革,体现了中国特色社会主义治理能力现代化的要求

我国进入新时代,如何管理自然生态系统是一篇大文章。这次国务院机构改革及其对组成部门的安排,体现了中国特色社会主义治理能力现代化的要求。

改革体现了问题导向原则。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下, 破除各方面体制机制弊端,重要领域和关键环节改革取得突破性进展,生态文明制度“四梁八柱” 初步建立。但也必须看到,机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题突出;一些机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变不到位。“十二五”生态文明建设示范区,由众多主管部门发文就是例证。《关于开展生态文明先行示范区建设(第一批)的通知》, 由国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、农业部和国家林业局等七个部门联合发布;《关于开展第二批生态文明先行示范区建设的通知》,由国家发改委、科技部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局等九个部门联合发文。在国务院工作安排中,多部门协调联动是常态。解决这些问题必须深化改革, 并为改革持续深化、攻坚克难提供体制支撑和保障。这次国务院机构改革,设立自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局, 体现了中央在十八大以来强调的大部制改革方向,明确自然资源所有权和监督权的分离,可以避免“既当运动员又当裁判员”的窘境。

改革设计体现了科学性。科学性是关系到改革方案是否符合实际需要、是否符合客观规律,从而决定改革成败的关键。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确指出,“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。针对我国机构编制科学化不足,一些领域权力运行制约和监督机制不够等问题,《决定》坚持优化协同高效原则,强调优化机构设置和职能配置。这次国务院机构改革, 新组建自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局,体现了一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的原则要求,可以避免政出多门、责任不明、推诿扯皮;可以减少多头管理,减少职责分散交叉,提高管理效能。

改革以提高管理能效为目标。在国务院部门设置中,为什么要设自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局这两部一局,各自职能如何确定,各部门之间的管理边界如何划分,科学依据是什么?对这些问题的认识见仁见智。自然资源部的管理对象是生态系统,也可以用所谓的原生环境概念来界定,主要职能是摸清家底、确定自然资源产权、以及山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等。生态环境部的管理对象是环境污染,也可用所谓的次生环境来界定,主要职能是制定法规、政策、标准,并进行监测和督查。从资源环境经济学的研究对象分析,自然资源一般作为经济活动的输入端,环境一般作为经济活动的输出端。换言之,国务院组成部门的设置, 资源环境经济学是其科学基础之一;当然还可以有其他的理论基础。两部一局的职能设定,特别是自然资源部的自然资源所有者的职能、生态环境部对生态环境的监督职能的确定,对于减少部门交叉,提高决策的科学性和效能,实现治理能力现代化,是非常必要的。

 

二、自然资源部的组建,明确了自然资源所有者的职责,自然资源产权更加明晰

自然资源部的组建,可以统一行使全民所有的自然资源资产所有权人的职责。我国自然资源的原有管理职能,分散在各个部门,容易出现“见到好处抢着要, 见到问题绕道走”的情形。《宪法》规定,我国矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属国家所有;国务院授权自然资源部作为自然资源管理的代理人,自然资源产权更加明晰。

一是有利于适时出台国土空间规划。我国国土辽阔,自然资源丰富,经济发展取得了令世人瞩目的成就,但却没有一部具有法规地位的国土空间规划,导致出现无序、无度和分散开发等问题。这次机构改革,将国土资源部的原有规划职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合, 从而做到“统一的空间规划、统一的用途管制、统一的管理事权”。

二是有利于自然资源的确权。明晰产权是资源高效利用的前提。健全自然资源资产产权制度,是生态文明制度体系中的基础性制度。资源高效利用、减少浪费及资源利用不合理导致的环境污染, 需要资源产权制度作保证。随着自然资源稀缺程度增加,自然资源价值会越来越高,资产属性也就会越来越明显。因此,需要对水、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源进行统一确权登记, 形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。如果没有清晰的自然资源所有权, 没有清晰的国土空间、自然资源所有者,没有清晰的各类权益边界,国家无法编制自然资源资产负债表,无法对领导干部实行自然资源资产离任审计,惩罚乃至责任终身追究会成为空话;而同时,企业也就没有提高资源利用效率的内在动力。

三是有利于资源有偿使用制度的实施。通过税收杠杆抑制不合理需求,提高资源使用成本, 促进节约高效。推进费改税工作, 逐步将资源税扩展到自然生态空间占用上。如对开采地下水严格收取水资源税,可以抑制过量开采地下水的行为。通过对废旧资源回收、分类、循环利用,既可以提高资源产出率,还可发挥环境质量改善的作用。再比如,工业用地偏多,居住用地偏少,原因之一是土地价格形成机制混乱。各地为招商引资,以低地价乃至零地价供给工业用地,弥补这一亏空,屡屡推出“地王”,导致居住用地价格畸高。因此,需要建立有效调节工业用地和居住用地合理比价的机制,提高工业用地价格,从源头上缓解房价上涨压力,还可以减少由于房价上涨引致的财富由中低收入购房者向富人的转移,避免贫富差距过大引致社会失稳。

四是有利于自然资源资产管理。我国自然资源及其产品价格偏低,必须加快改革,定价机制必须全面反映供求关系、稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。虽然我国开展自然资源资产核算已有多年,但自然资源家底不清,相关信息被多个部门掌控, 如水利部门负责水资源调查,农业部门负责草原调查,林业部门负责森林湿地等资源的调查,一个单位拿出几本账也常见;与自然资源开发无序无度相伴的是无偿使用,国有资产大量流失,有些企业和个人一夜暴富。这次国务院机构改革,将水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合,有利于摸清自然资源的数量和质量,有利于解决自然资源所有者不到位、资源税国家应收未收等问题,实现自然资源资产价值的最大化,以“绿水青山就是金山银山”理念为指导, 建设美丽、和谐、可持续利用的绿色国土。

自然资源部,可以对全民所有的自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管;并着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,实行山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理, 既能避免发生自然资源因产权不清而被肆意破坏的“公地悲剧”, 也可为领导干部自然资源离任审计等新的改革和制度实施奠定基础。将自然资源所有者和管理者分开,可以保证国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督, 统一行使陆地和海域国土空间用途管制职责,体现了公共产品属性的服务应当集中管理,专业性质的管理应当由专业部门管理的国际惯例。

 

三、生态环境部的组建,确立了生态环境的监督者职责

环境保护是我国的基本国策。与这一基本国策相对应,我国的生态环境保护管理机构在国务院机构改革中不断调整和完善,对我国生态文明建设,实现天蓝地绿水清的环境质量改善目标,全面建成小康社会,是十分重要的。确立生态环境部的监督者职责, 主要有以下方面的益处。

一是有利于环境政策的实施。我国环境理念和相关政策,在国际上并不落后,1972 年的人类环境会议文件就曾吸纳过中国的智慧。然而,由于监督检查不够, 一些好政策得不到好的执行,究其原因,既有执法权不够的问题, 也有有关部门既做运动员又做裁判员的问题。这次国务院机构改革,将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会应对气候变化和减排的职责,国土资源部监督防止地下水污染的职责,水利部编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护的职责,农业部监督指导农业面源污染治理的职责,国家海洋局海洋环境保护的职责,国务院南水北调工程建设委员会南水北调工程项目区环境保护的职责等加以整合,归属于生态环境部。这样调整,有利于统一实施中央环境保护督查, 使环保政策、法规、标准变硬、长刺,使污染环境的行为受到应有惩罚。

二是有利于确保环境质量的改善。经济发展不付出环境代价是不可能的,如何以较小的环境代价发展经济、以尽可能小的经济成本保护环境,考验决策者的智慧。在以往的环境污染治理实践中,我们既有成功的经验,也有投资很多却治不好污染的教训。这就提出了问题,在环境保护和污染治理中,政府应当管什么? 应当用什么政策工具?

这次国务院机构改革,赋予了生态环境部制定并组织实施生态环境政策、规划和标准,统一负责生态环境监测和执法工作, 监督管理污染防治、核与辐射安全,组织开展中央环境保护督察等职能。换句话说,生态环境部要提出生态环境保护的政策、法规和排放标准。至于用什么技术路线达到环境质量改善的目标, 可以利用市场机制,发挥第三方作用;对于污染的查处和发现, 要充分发挥公众参与和监督作用, 特别是发挥媒体作用。

三是有利于实施排污许可制。实行企事业单位污染物排放总量控制制度,将以往从行政区为单元层层分解最后才落实到企业, 以及仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制办法,改变为以企事业单位为单元、覆盖主要污染物的更加规范、更加公平的总量控制制度,是对环境容量进行管理的有效手段。有了一个地区的、依据环境容量确定的或环境能够吸纳的污染物排放总量,就可分配给生产企业,并以书面形式确定下来,作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的依据,这也是国际社会的通行做法。美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯,我国台湾地区、香港地区都对排放水、大气、噪声污染行为实行许可证管理。

20 世纪80 年代末我国开始建立污染排放许可制,2017 年底发布的《排污许可管理办法(试行)》,是排污许可立法改革进程中的里程碑。但尚未形成成熟的经验和法律规定,立法层次低, 只有政策性规定,地区间发展也不平衡。因而需要加快立法进程, 尽快建立全国统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制, 以便为排污权交易市场发展奠定基础、创造条件,将国家环境保护法律法规、总量减排责任、环保技术规范等落到实处。

四是有利于实施损害赔偿制度。我国法律对破坏生态环境的处罚额度太低,无法弥补生态损害和环境治理成本,更难以弥补对群众健康的危害,并出现“老板发财、政府埋单、群众受害” 的极其不合理的现象。建立健全污染物排放的监管制度,通过法规强制、政策激励和约束,使企业树立污染治理的主人翁意识, 增强污染治理的责任感,是建立系统完整的生态文明制度的内在要求。要加大环境污染惩罚力度, 让违法者对污染损失付出足够赔偿,对造成严重后果的责任人要依法追究刑事责任。

五是有利于实行责任终身追究制。保护生态环境,“一把手” 是关键。要抓住地方党委政府负责环境保护的牛鼻子,把党政同责、一岗双责落实到位,提高环境决策和管理系统化、科学化、智能化、精细化、法治化水平。2016 年12 月,中办国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》, 确定了对各省区市实行年度评价、五年考核制度,作为党政领导综合考核评价、干部奖惩任免的依据。2017 年7 月,中办国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报,指出甘肃省及有关市县不作为、不担当、不碰硬,没有站在政治和全局的高度,监管层层失守,弄虚作假、包庇纵容等生态破坏的根源,包括3 名副省级干部在内的几十名领导干部被问责,彰显了党中央保护生态环境的坚定意志。以儆效尤,可使地方领导干部真正意识到生态环境保护的分量,不能用破坏性方式搞发展,并树立正确的发展观、政绩观。要兼顾简政放权与加强环境管理的关系, 不能一放了之,要考虑基层能否接得住、管得了,避免无人问事、集体不作为局面的出现。

 

四、国家林业和草原局的组建, 确立了生态系统保护和管理职责

自然资源部管理的国家林业和草原局,职能是管理各类自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等。设立国家林业和草原局,主要有以下便利:

一是有利于生态红线发挥重要作用。十八大和十八届三中全会提出了确立生态红线的要求, 一方面需要量化红线的具体内容、数量和指标;另一方面,更主要的是,要使各级领导心中有红线, 办事不越红线。我国已建立了严格的耕地用途管制,但一些水域、林地、海域、滩涂等生态空间尚未建立起用途管制制度,致使一些地方用光占地指标后,转向开发山地、林地、湿地等其他可以开发的土地。改变这种做法,必须建立起覆盖全部国土空间的自然资源用途管制制度,不仅要对耕地实行严格的用途管制,还须在生态红线内统筹兼顾,保护生态用地,修复生态系统,严格控制生态用地转为建设用地,确保全国生态空间面积不减少。这些是已经明确的自然资源部职责。对草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等自然生态空间实行用途管制。

二是有利于实行生态补偿制度。保护重点生态功能区的生态环境,就是保护和发展生产力, 只不过发展的成果不是工业品和农产品,而是短缺的生态产品。生产者向消费者出售生态产品, 理应获得收益。从这个意义上说, 应完善重点生态功能区的生态补偿政策,并通过财政转移支付来实现。对生态产品受益十分明确的主体,应按照谁受益谁补偿原则,推动地区间的生态补偿;还应开展不同行业间、河流上下游间、流域间的生态补偿。只有这样,才能使保护生态环境、提供生态产品的地区不吃亏、有收益, 保证有人愿意从事生态产品的生产,我国的生态环境才能得到保护,生态环境质量也才能得到改善。

三是有利于国家公园管理体制更高效。国家公园体制,是对自然价值较高的国土空间实行的开发保护管理制度。我国对各种有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等,建立了比较全面的开发保护管理制度,但这些自然保护地被分而治之,一座山、一个动物保护区,南坡可能是一个部门命名并管理的国家森林公园,北坡可能是另一个部门命名并管理的自然保护区。这种自然生态系统和野生动植物活动空间的分割管理体制,使监管分割、规则不一、资金分散、效率低下,该保护的没有保护好。通过建立国家公园体制,对这种碎片化的自然保护地进行整合调整,以体现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的要求。

《建立国家公园体制总体方案》提出,优化自然保护地体系, 建立统一事权、分级管理体制, 建立统一管理机构。《深化党和国家机构改革方案》明确,将国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等职能整合, 组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子。国家公园管理局作为全民所有自然资源资产所有权人的代表,将承担生态保护功能的自然生态空间和自然资源资产统一管理起来,从而实现真正意义上的严格保护、系统保护和整体保护。

 

五、生态文明建设的制度保障与改革,还有哪些未尽事宜

这次国务院机构改革, 以国家治理体系和治理能力现代化为导向, 以推进机构职能优化协同高效为着力点, 改革机构设置, 优化了职能配置。但也要注意到, 新组建部门的职能划分、中央与地方之间的分工等, 仍然存在一些需要进一步明确的问题。

一是实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的职能在自然资源部,而生态环境部一直以来也承担着这类职能。虽然自然资源所有者与监督者分开, 有利于相互独立、相互配合、相互监督,但这两个部门的职能如何分工,仍有待细化。

二是国家公园管理局挂牌后, 各类自然保护区、森林公园等应归口管理,但由原环境保护部管理的自然保护区,是否应该从生态环境部划出,也有待明晰。

三是中央部门职能分工明确后,原环境保护部推进的垂改是如何继续,中央和地方有关生态环境管理和监督职能如何分工等, 也需要尽快明确。

凡此等等,随着机构改革时间表明确,最终会水落石出。自然资源和生态环境管理的框架已经确定,多一份职能就须多一份责任、多一份担当,相信各相关部门都能大有作为。