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“太湖水危机事件”十年来,为我国流域生态文明建设留下哪些深刻镜鉴?

发表时间:2017-08-22 来源: 中国环境新闻 作者:石效卷 万以学 田保国 刘树国

    太湖流域是我国很多地区发展模式的缩影,其在流域水环境治理方面的经验和教训,对于欠发达地区优化发展道路,推动我国流域生态文明建设,具有重要现实意义。

  太湖流域作为我国社会经济发展速度最快的区域之一,比其他地区更早遇到环境保护和经济发展的矛盾。十年前的5月29日,太湖蓝藻大规模暴发,导致贡湖水源地水质急剧恶化,引发了无锡市供水危机,引起全国关注。这一事件也促使太湖流域地方政府开始直面太湖水污染,并采取措施进行治理。

  通过十年的治理,太湖流域再没有发生过大面积水华,生态环境得到了一定的修复;流域社会经济转型发展取得初步成效。可以说,太湖流域是我国很多地区发展模式的缩影,其在流域水环境治理方面的经验和教训,对于欠发达地区优化发展道路,推动我国流域生态文明建设,具有重要现实意义。

  近年来,我国陆续出台了《水污染防治行动计划》等一系列水生态文明的顶层设计文件,充分发挥环境保护作为生态文明建设主战场、主阵地的作用,以改善水环境质量为出发点和落脚点,提出到2020年全国水环境质量得到阶段性改善的近期目标,为实现中国梦保驾护航。以太湖为鉴,探索实行跨越式发展,努力打造生态良好的优美宜居环境,有利于增强人民群众幸福感,增加社会和谐度,拓展发展空间、提升发展质量,也是美丽中国建设的重要内容。

  十年治太取得的主要经验

  回顾十年治太的过程,正是积极探索转型发展之路的过程,是努力推进环境与经济协调发展的重要实践。太湖水环境治理之所以能取得成效,主要有以下几方面经验。

  一是坚持流域系统治理。

  制定并严格落实《太湖流域流域水污染防治规划》和《太湖流域水综合整治总体方案》,从入湖河流到湖滨带再到太湖水域,逐个明确目标和安排重点治污工程项目。两省一市分解编制小流域整治、近岸污染治理、畜禽养殖污染治理等多个专项规划,保证了太湖治理全面、系统、科学、有序展开。

  二是突出重点、标本兼治。

  突出抓好应急防控,牢牢守住“确保饮用水安全,确保不发生大面积湖泛”这“两个确保”底线;着眼长远,划定生态保护红线,实行三级保护区制度,严格环境准入,加强污染源头治理,加快产业结构调整,加大生态修复力度,促进流域水质持续改善。

  三是科技支撑示范引领。

  太湖流域是国家科技重大专项——“水体污染控制与治理”的十大重点流域之一。“十一五”和“十二五”分别以“控源减排”和“减负修复”为任务核心,选择不同类型的典型小流域,开展流域水生态功能区划。研究流域水污染控制、湖泊富营养化防治和水环境生态修复关键技术,开展流域水污染治理技术集成示范,为推动经济和技术上可行的太湖流域整治提供了极其重要的科技支撑。

  四是充分发挥市场作用。

  环境具有资源属性。太湖治理过程中也注重发挥了市场在资源配置中的决定性作用。通过推行提高流域排污收费标准,推行绿色信贷、环境责任保险、排污权有偿使用和交易试点、生态补偿等制度(仅江苏省征收环境资源区域补偿资金就达5.9亿元),多方筹措治太资金。

  五是始终坚持依法治太。

  制定并严格执行《太湖流域管理条例》,提高污染物排放标准,强化执法监管和监督检查,严厉打击环境违法行为。建立健全国家、省、市、县四级考核体系,对工作不力的予以定期通报督办。

  六是坚持落实各方责任。

  两省一市党委和政府以及国家有关部委定期对治太工作进行研究部署,层层签订目标责任书,建立健全考核体系。流域各地牢固树立“一盘棋”思想,主要领导亲自抓,分管领导全力抓。有关部门各尽其责,人大代表和政协委员建言献策,社会各界积极支持,形成了条块配合、上下联动、齐抓共管的良好局面。

  流域水环境治理需特别关注的相关问题

  回顾十年来的太湖治理历程,可以说是管理、技术、经济、法律等各种手段应用皆用,所实施的方案和措施堪称当下流域治理的“百科全书”。虽然当年成功应对了无锡供水危机事件,接下来的十年治太也取得了丰硕成果,但不得不承认,这样的流域治理模式所付出的社会、经济、生态、环境等方面的代价太大。以下几方面问题仍应特别关注:

  一是环境保护与发展矛盾依然突出。

  不得不承认,太湖走了一条“先污染、后治理”的老路。尽管当年地方政府成功处置了太湖水危机,并逐渐建立了“治太”的长效机制。但在未来20年、30年乃至更长时间,如何让太湖流域乃至全国实现环境保护与经济发展相得益彰,还有待思考。一方面,太湖流域还有不少地方难以摆脱以项目投资带动经济发展的路径依赖,单纯追求GDP的倾向还没有彻底扭转;另一方面,每个流域的生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线还没有逐一落地。

  二是“重治理、轻保护”付出的代价过大。

  为治理太湖水污染,国家和地方政府在10年内投入的水污染防治资金就超过千亿元;新建各种污水处理管网24500公里,相当于绕太湖56圈。无锡市在“十二五”期间就不得不投入350亿元用于包括太湖治理在内的环保建设,而且新增财力的20%也被用于生态恢复。况且不计其数的钢筋(水泥)砸入地下,从生态学角度来说其利弊也有待观察。另据2016年《中国环境状况公报》显示:全国地表水环境质量为劣V类水质的断面占比由2006年的28%下降到2016年的8.6%。但与此同时,Ⅰ类水质的断面占比却由2006年的3%下降到2016年的2.4%。如不注重对优良水质的保护,这个比例还可能下降。一些水质尚好的流域就可能重蹈太湖覆辙,治理资金还会成倍增加。

  三是市场手段治污运用不足。

  环境治理与保护需要大量投资,国家颁布的《太湖流域水环境综合整治总体方案》,计划在2020年前继续完成投资多达1114.98亿元。对一些欠发达地区来说,面对这样的投资规模,如果单靠政府投资将面临很多困难,因此必须强化市场手段。从目前看,我国采取生态补偿的试点还很有限,市场手段应用明显不足。

  四是流域保护各方责任有待夯实。

  保护水环境,其目的就是要使江河流域能够充分发挥其应有的各项功能。而水污染防治职责涉及多个部门,同时涉及流域上下游的各级地方政府。太湖流域虽然通过部级联席会的形式定期研究部署流域保护工作,发挥了重要作用。但就整个流域保护和水污染治理而言,由于涉及的领域、部门比较多,如何协调各方需求、形成合力,仍然是一个难题,需要通过制度创新真正夯实各方责任。

  应把握的关键环节和对策建议

  流域生态文明建设,相对于一个或者几个行政区域加和起来的区域生态文明建设,更加强调上下游、左右岸的联动,强调“共治”。在当前我国经济发展正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段,借鉴太湖流域水环境治理的经验,有助于加速构建流域生态文明。在这一过程中,笔者认为应着重把握以下关键环节,并提出了针对性的对策建议。

  在流域保护观念上,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,平衡和处理好发展与保护的关系。

  要在全社会强化“自然生态产品的供给也是发展”的观念,更加自觉地、坚定地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,不断完善形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。马克思认为,顺应自然、尊重自然以及改造自然和修复自然,都包含着人类的物化劳动,也必然产生“生态价值”。这种生态价值体现了保障生命存在的意义、保障资源永续利用的意义和保障生存环境的意义。地球上的任何生物物种和生命个体,都需要一定的生活环境才能生存发展。大力推进生态文明建设所产生的生态价值同时也体现了“环境价值”。

  绿色发展既把马克思主义生态观与当今时代发展特征相结合,又融汇中国传统文化“天人合一”的东方文明;既是把生态文明建设深刻融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程的全新发展理念,也是实现发展和保护内在统一、相互促进和协调共赢的方法论;既是正确处理人、社会与自然关系的必由之路,也是推进可持续发展的内生动力。我们在改造客观世界的同时,还要改造主观世界,不断提升我们认识客观世界的能力和水平。

  建议各级领导干部特别是流域社会经济发展的决策者们,一定要主动自觉地学深悟透习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”的重要论述的精神实质,内化于心、外化于行,学会在生态保护问题上“算大账”。同时,要积极动员公众参与,从我做起,从小事做起,在全社会形成自觉保护生态环境的良好氛围。

  在流域保护技术路径上,着重加大对水质良好水域的保护力度,处理好保护与治理的关系。

  近年来,太平湖、邛海、官厅水库、洱海等一批水质良好的湖泊流域,通过国家和地方的共同努力,已经探索出发展与保护并重的模式。相对于太湖等重污染流域的治理,良好水域保护更经济更有效。据中国环境科学研究院统计,近15年来,国家对太湖、巢湖、滇池等重污染湖泊治理投资情况为,单个湖泊平均规划投资433亿元,才消灭劣V类水质;而中央财政“水污染防治专项”2015年以前支持的77个水质较好湖泊,单个湖泊平均规划投资仅13亿元,且水质好于Ⅲ类。由此可以看出,水体污染后的治理费用强度要远远大于污染前保护的费用强度。

  因此,建议国家应坚持以预防为主的原则,在保护目前水质尚好水域上持续给予支持,尽快扩大其他具备条件的、更多的流域。

  在流域保护措施上,不断拓宽投资渠道,处理好政府与市场的关系。

  近年来,太湖等流域以“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”和“谁受益谁补偿”为原则,围绕水质改善、污染减排、关停重污染企业、生态保护等领域自发地开展了不少生态补偿工作。还以“政府主导、市场运作、专业服务、宣传发动”形式开展了绿色保险、绿色信贷以及PPP模式、创立治太基金等缓解资金压力。国家有关部门会同地方政府联合开展了流域生态补偿试点也起到了良好的社会与环境效果,但因为种种原因尚未在较大范围中推开。

  建议国家在强化政府引导的同时,进一步发挥市场作用,不断拓宽投资渠道,加大推广生态补偿力度,鼓励和帮助欠发达流域实现经济增长的“蛙跳”,而非重蹈先污后治的覆辙。同时维护各地在发展权利上的公平正义。

  在流域保护机制体制上,加大协调力度,夯实各方责任 。

  流域生态环境保护的难点在于,目前我国仍是在快速发展和转型中解决环境问题,所以实现与全面建成小康社会相对应的环境目标,不能靠某一地方、某一部门单打独斗。各地在工作实践中积极摸索实行的“河长制”,是河湖管理工作的一项制度创新,也是我国水环境治理体系和保障国家水安全的制度创新。“河长制”使流域治理“部门制”变为“首长制”,破解了流域保护机制体制难题。

  建议国家一方面强化部级协调会议制度,建立健全国家对跨省区间流域保护工作的协调力度,科学指导地方优化产业结构和城市布局,合理确立主导产业;另一方面加大力度督促落实“河长制”,确保其落地生根,让地方党政领导真正做到承担流域生态文明建设、水污染防治、水生态保护的责任,把实施情况纳入对他们的政绩考核之中,对他们的晋升奖惩真正产生影响,切实推动流域环境保护和生态建设“党政同责”与“一岗双责”。

  本文系中共中央党校厅局级干部进修班(第68期)“生态文明建设”研究专题课题论文。课题组成员石效卷系环境保护部对外合作中心党委副书记兼纪委书记;万以学系安徽省旅游局局长、党组书记;田保国系科技部社会发展科技司副司长;刘树国系中国环境报社总编辑、副社长。本文由石效卷执笔。

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