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对《环境保护税法(草案)》的评价与建议

发表时间:2016-11-14 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:许文


♦ 中国财政科学研究院  许文

在2015 年6 月国务院法制办公布《环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)的基础上,2016 年8 月第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国环境保护税法(草案)》(以下简称草案)进行了初次审议,并向社会公布和进一步征求意见。草案的审议标志着环境保护税法正式进入人大立法程序,其不仅在立法进程上前进了一步,也对环境保护税的制度内容进行了修改完善。


一、环境保护税法(草案)的进步之处


比较草案与征求意见稿的结构和条款数量,征求意见稿分为六章三十条,草案修改为五章二十七条。其中,主要的变化是将征求意见稿的第二章计税依据和第三章应纳税额进行了合并,并在部分条款上进行了增减。从税制要素设计上看,除了环境保护税的税额水平、纳税时间和纳税地点等规定不变外,在其他税制要素的规定上都进行了一定的修改,从而使得制度规定更为公平和合理,条文表述更为规范。

(一)立法目的相对更为明确

对于征求意见稿所提出的“为保护和改善环境,促进社会节能减排,推进生态文明建设”的立法目的,草案根据环保税立法目的表述过于笼统、作用范围过大的意见,将其中的“促进社会节能减排”修改为“减少污染物排放”,该修改相对更有针对性和明确性,也反映了以污染物排放为征税对象的环境保护税所要发挥的基本作用。

(二)适度扩大征税范围

草案对征收范围的修改主要为:一是通过在税目税额表中补充对危险废物每吨按1000 元征收的规定,扩大了固体废物的征收范围;二是适度调整了不征税范围的相关表述,对企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物不缴纳环保税,强调了“缴纳处理费用”的条件。总体看,将危险废物纳入征收范围,从而实现了与现行排污费制度征收对象的衔接,也有利于对污染物排放的全面调控。

(三)完善计税依据和应纳税额规定

草案在计税依据上的修改主要为:一是取消了建筑施工噪声规定。草案删除了征求意见稿中“应税建筑施工噪声按照施工单位承建的建筑面积确定”的规定。其原因在于,对建筑施工噪声按照施工单位承建的建筑面积确定计税依据,虽然能够简化征管,但存在着与《环境噪声污染防治法》中对超标准噪声排放征收的规定冲突,且存在着不公平的问题。即建筑施工噪声不区分是否超标、对环境造成影响就征收,与工业噪声相比不公平,且不同地点、不同污染影响的建筑施工之间也不公平。二是强调了应税污染物计税依据的不同计算方法的顺序,并将核定计算中规定抽样测算方法的环境保护主管部门级别,进一步规定为“设区的市级以上地方人民政府环境保护主管部门”,这种修改更有利于环保税征管的明确。

环保税应纳税额的修改主要是取消了企业排放污染物超标和超过排放总量的加倍征收规定。尽管原排污费就有着对污水排放的加倍征收规定,但由于环境保护法对企业等违法排放污染物和超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物,分别制定有罚款处罚和限制生产、停产整治、停业、关闭等规定,存在着是否需要和能够同时实施行政处罚与加倍征税的争议。从目前排污企业可能需要同时承担排污权交易、碳排放权交易带来的成本看,草案取消加倍征收规定有利于减轻企业的负担。

(四)适度优化税收优惠

一是在免税范围中增加了“纳税人综合利用的固体废物,符合国家或者地方环境保护标准” 的内容;二是将征求意见稿中“国务院根据社会公共利益的特殊需要或者应对重大突发事件,可以制定环境保护税专项优惠政策”规定,直接调整为“国务院批准免税的其他情形”规定。三是放宽了减半征收环保税的条件。草案对于“纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定的污染物排放标准50% 的,减半征收环境保护税”的规定,不再要求其同时符合“未超过污染物排放总量控制指标”的条件,并取消了地方确定减免的权限。四是将征求意见稿中的“各级政府应当鼓励企业事业单位和其他生产经营者加大环境保护建设投入,对企业事业单位用于污染源自动监控专用设备的投资予以资金和政策支持”的规定调整到附录中,因为该条规定并不属于税收优惠。

(五)税收征管有较大调整

一是调整和明确了税务机关、环境保护主管部门和纳税人各自的职责和义务。草案调整了环境保护主管部门的职责,即环境保护主管部门负责“依法对污染物检测管理”,而不是“履行对应税污染物监测、监督和审核确认的职责”。对于纳税人的纳税申报,草案增加了“纳税人应当依法如实办理纳税申报”的规定,并对申报的真实性和完整性承担责任。二是调整了纳税期限。草案明确纳税期限“按月计算,按季申报缴纳”,不再是征求意见稿规定的“按月、按季或者按年计征”。三是取消了纳税人分类管理。草案删除了征求意见稿将纳税人按照重点监控(排污)纳税人和非重点监控(排污)纳税人进行分类管理的规定。四是强化了信息交换。草案在环保与税务部门的信息交换机制中,增加了“环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和机制”的规定。五是规范了法律责任。草案规范了相关条文,将“予以处罚”的规定修改为“追究法律责任”。

(六)授权规定更加清晰和规范

一是对地方适当上浮应税污染物的适用税额的权限、确定增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数的权限,进行了限定,要求“报同级人民代表大会常务委员会决定”,并增加了“报全国人民代表大会常务委员会备案”。二是取消了“省、自治区、直辖市人民政府可以决定在一定期限内减半征收环境保护税”的权限。三是删除了征求意见稿“省、自治区、直辖市人民政府可以依据本法规定及实际情况制定环境保护税具体管理办法”和“国务院根据本法制定实施条例”的规定。总体看,草案在对国务院的授权立法以及地方税的授权立法问题进行了较为清晰的规定,授权立法的条文更加规范、明确。


二、环境保护税法(草案)的问题争议


相对于征求意见稿,草案吸收采纳各方面意见,取得了一定的进步,但仍然有部分问题未能解决,其中的主要争议在于:

(一)环境保护税的名称和征收范围问题

在征求意见稿发布后,社会上有观点认为,环保税仅仅是排污费改税,只涉及到污染物排放的征收范围,与税法名称中的“环境保护”范围并不一致。因此,要不将污染物排放之外的其他征收对象,如二氧化碳排放纳入征收范围,从而与“环境保护”相符;要不将名称改为“污染物排放税”或“排污税”。

但对于二氧化碳排放,财政部部长楼继伟在关于《中华人民共和国环境保护税法(草案)》的说明(以下简称立法说明)中指出,二氧化碳由于各方面争议较大,暂不纳入环保税征收范围。碳税的争议涉及到与碳排放权交易等碳减排政策手段的选择,以及国内在碳减排和应对气候变化方面的全盘考虑等因素。而随着对碳税与碳排放权交易制度的深入研究,两者可以并存及配合使用的观点已经得到了认同。在这种情况下,有较多的观点认为,即使不在环保税立法中对二氧化碳排放进行专门的制度设计,也可以在征收范围中保留二氧化碳的相关规定,为今后开征碳税留下法律依据,避免其单独立法的难度。

(二)环境保护税的税率水平问题

草案并没有对征求意见稿的环保税税率水平进行修改和调整,为了顺利实现排污费改税和立法,总体上遵循了税费改革中“税负平移”的原则,将原排污费的征收标准作为税率下限。环保税的相关研究指出,征收标准偏低是排污费制度的突出问题所在。平移排污费的征收标准和继续保持以过去环境治理成本测算出的税率水平,已难以起到激励企业治理污染和改变“宁愿缴费或缴税也不愿意治污”的状况,从而满足污染物减排的需要。

实际上,在排污费的自身改革中,部分地区就已经大幅度提高了征收标准。如根据立法说明统计,全国目前有7 个省、直辖市的排污费征收标准已超过大气和水污染物每污染当量1.2 元和1.4 元的最低标准,如北京市是其8~9 倍,天津是5~7 倍,上海市分步调整到3~6.5 倍,江苏、山东、河北和湖北也分别提出分步调整到3~4 倍、2.5~5 倍、2~5 倍和1~2 倍。尽管环保税法不设置税率水平上限,允许地方根据实际情况上浮税率水平。但这考虑部分地区加大环境治理力度的需要,避免了税率水平制定“一刀切”的弊端。

在国内各地区经济发展水平和环境保护力度不一致的大背景下,部分地方政府也可能会出于其他考虑而不愿意提高税率水平,目前提高排污费征收标准的多数属于经济较发达地区,且对环境保护越重视,提高的倍数越高。如果以排污费的开征为起点,逐步提高企业的负担水平是制度完善的必要过程。国外的排污税改革也是如此。因此,建议分阶段逐步提高环保税的税率下限。将大气和水污染物的法定税率水平,根据实施情况在3~5 年内再提高1 倍。同时,固体废物也应结合制度的完善,适度调整税率水平,促进企业对固体废物的合理利用和处置。

(三)环境保护税的税收优惠政策问题

在草案的五个免税政策中,对于农业生产(不包括规模化养殖)和机动车等流动污染源的排放,以及城镇污水集中处理、生活垃圾集中处理场所达标排放给予免税,社会上提出的意见较多。其中,农业生产提出的问题是目前农村面源污染问题越来越严重,仅考虑农业生产中的规模化养殖的污染问题是不够的。但面源污染不同于企业的点源污染,对农业生产征收环保税的征管难度大、成本高,且考虑到支持三农问题和采用鼓励对无害农药、有机肥的财税政策来发挥作用,因而可给予非规模化养殖的农业生产免税。

由于城市的雾霾等大气污染问题的出现,机动车等流动污染源的污染排放越来越受到社会关注,因而有人也对环保税法中流动污染源的免税政策感到不理解。但流动污染源的免税政策与其污染物排放上的特殊性相关。对机动车等流动污染源与企业等固定排放源一样按照污染物排放量征收环保税,存在着确定污染物排放量、征税环节、征税地点以及税收征管等方面的难度。因此,对流动污染源的污染物排放,一般是通过对流动污染源自身以及其所消耗的成品油等燃料的征税来实现。国际经验也表明,国外基本上很少对机动车、船舶、航空器、火车等流动污染源的大气污染物排放直接征税,而是通过对燃油、机动车的征税来实现调控。

对城镇污水集中处理、生活垃圾集中处理场所的达标排放给予免税,是从排污费制度平移过来,实际上是借鉴了排污费存在已久的一个弊端。其理由是由于城镇污水处理厂等受到污水处理费定价的约束,免税可以减轻其负担。但从污染者付费原则看,对低于排放标准的污染物排放进行减免并不符合环保税的征收目的。因为环保税是一个总量征收的概念,即只要有污染物排放就进行征收,并不考虑污染物排放浓度等因素。如果对低于排放标准给予减免,可能会出现纳税人的排放浓度低和排放总量大,却不缴纳环保税的结果。考虑到目前城镇生活源的废水排放量约占到排放总量的70%,达标排放免税会导致在污染物排放征收上的真空问题,城镇污水处理厂实际上成为主要的水污染物排放源。因此,不应给予城镇污水集中处理、生活垃圾集中处理场所的达标排放免税政策。考虑国内城镇污水处理厂运行的实际情况,为避免企业负担过重,应结合国内价格方面的改革,通过提高污水处理费或者财政补贴来解决对其征税后的负担提高问题。


三、环境保护税的征管部门应相互配合


环保税征管上的特殊性质决定了其离不开环保部门的配合,因而选择征管中的税务部门与环保部门分工协作机制是符合我国现实国情的。根据征求意见稿中提出的“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式,环保部门在协同中实际上要履行对应税污染物监测、监督和审核确认的职责。税务机关重点监控(排污)纳税人排放应税污染物的种类、数量等申报情况,会提请环境保护主管部门审核和出具审核意见。税务机关结合纳税申报资料和环境保护部门出具的审核意见,可按照规定调整纳税人应纳税额。同时,税务机关发现纳税人有申报数据明显不实、逃避纳税等行为的,也可提请环保部门审核纳税人的污染物排放情况。与原排污费征管相比,这种模式能够同时发挥两个部门的优点,并增强征管的强制性,应能够保证环保税的征管质量。但要求环保部门负责审核纳税人申报排污情况的重要环节并承担相关责任,会认为是“工作多、责任大、好处少”,缺乏积极性。同时,纳税人的申报由环保部门进行审核确认并调整其应纳税额,易于造成纳税人权利与义务不清,纳税人不会对申报的真实性和完整性承担责任。

草案在对环保税征收管理的修改中,不再实行重点监控(排污)纳税人和非重点监控(排污)纳税人的分类管理,并调整了环保部门的职责,其不再承担对纳税申报审核确认和出具审核意见的责任,只承担复核的责任和出具复核意见的责任。相应地,有关税务机关调整纳税人应纳税额的规定也被取消。按照这种征管程序,纳税人应当依法如实办理纳税申报,并承担申报不实的责任,其权利和义务是明确的。税务机关则需要承担对纳税人申报资料的审核工作,只有在发现纳税人的纳税申报数据资料异常等情况下,才能提请环境保护主管部门进行复核。在这种情况下,税务部门与环保部门征管协作的程序和内容实际上有较大的变化。税务机关在环保税征管中将要更多地主动进行征管,而不是原来被动地根据环保部门的审核确认结果进行征收。

但环保部门的协作工作,仍是环保税实现高效征管所必须的条件。这不仅包括环保税规定的环保部门提供排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等环境保护相关信息,进行纳税资料的复核、与税务会同进行核定征收等工作,也包括其他环保税法未规定的一些工作,如在征收前向税务部门移送排污单位名录及排污资料信息,为企业的税种鉴定提供帮助,以及加快完成排污许可制度的实施等。为实现环保部门与税务部门的高效配合,建议做好以下几方面的工作。

一是在环保部门的经费保障、监测能力和信息系统建设等方面加大支持,尤其是需要重视中西部地区县级环保部门的经费保障,由中央财政和省级财政根据实际情况对中西部县级环保部门给予一定的经费补助,从而保证环保部门提供环境保护相关信息的准确性和参与征管的积极性。

二是加强税务部门的征管能力建设。税务部门需要在环保税征管实践中不断提高自身的征管能力,尽快培养具有环保知识和税务知识的复合型人才,充分利用征管信息化系统和环境保护相关信息,加强对纳税人的检查和稽查,从而才能依靠税收征管的强制力,发挥在环保税征管中的主体作用。

三是鼓励各地在环境保护税法和税收征管法的规定框架下,积极探索和创新税务与环保部门高效配合的协作机制和征管方式,在取得成功经验后再进行复制和推广。


(来源:《中国生态文明》杂志2016年第5期)